预算执行审计全覆盖的“三维”思考
一、提出审计全覆盖的背景
审计作为国家政治制度框架的重要组成部分，是国家治理体系中内生的“免疫系统”，在国家经济监督中具有不可替代的作用。《中华人民共和国审计法》及《审计法实施条例》等有关法规，规定了审计机关的职责权限，对审计范围和内容作了明确，可以说，在法理上实现了审计全覆盖。但由于审计人力资源严重不足和相关机制缺失等原因，实际上的审计覆盖面距离全覆盖目标相去甚远。党的十八大报告指出，“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。国务院总理李克强在2013年底听取审计署的年度工作汇报时指出，要实现审计全覆盖，凡使用财政资金的单位和项目，都要接受审计监督。
刘家义在2014年全国审计工作会议上指出，必须努力实现审计监督全覆盖，不断增强审计的威慑力和实效性，依法使所有公共资金、国有资产、国有资源都在审计监督之下，不留盲区和死角。这是审计机关的法定职责，是党中央、国务院对我们的明确要求，也是人民的热切期盼。对于如何理解“全覆盖”，刘家义审计长提出，一要有深度，不能走马观花，一味追求数量，在面上把所有单位走一遍，要对每个项目都审深审透；二要有重点，不是所有领域、所有项目平均用力，“眉毛胡子一把抓”，要紧紧围绕党和政府工作中心，全面把握相关领域的总体情况，确定审计的重点领域、关注的重点问题；三要有步骤，不是一步到位、大干快上，走大跃进、跳跃式路子，要统筹部署，有计划推进，确保实现对重点对象每年审计一次、其他对象五年至少审计一次；四要有成效，要在做到审计覆盖面“广”的同时，力争反映情况“准”、查处问题“深”、原因分析“透”、措施建议“实”。刘家义表示，“实现审计监督‘全覆盖’，对审计机关是一个新的挑战。我们要在有限的人力财力物力条件下科学统筹，合理配置审计资源，最大限度挖掘潜力，形成工作合力。”今后对全国性的审计项目，将探索多兵种、大兵团、合成式的组织模式，形成规模效应；并通过联网审计、数字化审计等多种方式，力求事半功倍。
二、预算执行审计全覆盖的“三维”思考
全覆盖是全面覆盖的简称，是指某项活动全面涉及和影响到其应该或能够达到的范围的一种状态。预算执行审计全覆盖是指将预算执行的主体、客体、内容和过程等要素全部纳入审计监督的范围，并在一个确定的时间段内按照计划接受审计。
广义的预算执行审计全覆盖至少包含空间、时间和内容三个维度：从空间上来说，所有参与财政预算执行的部门和单位都应该纳入审计范围，适时安排审计；从时间上来说，所有年度的预算收支执行情况都要纳入审计范围；从内容上来说，所有涉及预算收入和支出的经济业务都属于预算执行审计应该关注的内容。根据审计资源的供给和需求情况，预算执行全覆盖的目标可以设定为最低和最高两个层次，即所有一级预算单位和所有收支项目大类实现五年轮审一遍的最低层次全覆盖，所有一级预算单位（含所有二级、三级预算单位）和所有重点收支大类每年审计一遍的最高层次全覆盖。
1.空间维度
从空间维度来说，预算执行全覆盖主要是指涉及财政收支的部门单位范围和对应于财政预算管理体制的级次范围都应该纳入审计监督范围，部门单位范围应该包含所有一级预算单位和参与履行预算管理职能的其他单位，如国库支付中心、政府采购中心、代理银行等；级次范围应该包括一级预算单位和所属的二级、三级预算单位。鉴于目前的审计资源状况，考虑审计行政成本效益因素，预算执行审计全覆盖的最低目标是重点预算执行部门（如财政、税务、发改、国资、社会保障等）每年必审，其它一级预算单位至少五年内轮审一遍，部门所属的下级预算单位根据重要性程度应该覆盖50%以上。如果按照安徽省本级124个一级预算单位计算，每年5个重点必审部门，加上24个左右的一级预算单位，每年需要审计29个左右的部门的预算执行情况，每个部门所属的二、三级预算单位应该抽查或延伸审计一半以上的单位。逐步过渡到每年审计40个左右的一级预算单位，实现三年轮审一遍。最终实现每个预算年度对所有预算单位（包括一级、二级、三级预算单位）的预算执行情况都开展审计的理想目标。
2.时间维度
从时间上来说，所有年度的预算执行情况都要纳入审计范围。最低目标是每年的预算执行审计项目根据被审计部门过去接受审计情况适当往前延伸1-2个年度，以弥补五年轮审一遍带来的时间断层影响，从而发现被审计单位预算执行的规律性、趋势性问题，以利于改进管理，完善制度。就是说，除了每年必审的5个部门，年度安排的其他24个左右的预算部门都需要往前延伸1-2个预算年度。理想目标应该是动态的全覆盖，即每个被审计单位的审计时间起止范围应该覆盖自上一次审计截止期以来的所有会计年度。在每年都对所有预算单位开展审计的状态下，这个理想目标会自动实现。
3.内容维度
从内容上来说，所有涉及财政收入和支出的项目都应该覆盖，即每个预算单位的所有收入和支出都应该纳入审计范围。预算执行审计的内容应该涵盖所有财政收支的大类，比如，财政收入除了税收收入外，非税收入中的专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入等类别，财政支出大类中除了一般公共服务支出外，公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、城乡社区、农林水、交通运输、资源勘探信息、商业服务业、国土海洋气象、住房保障等重点支出类别，都可以结合预算执行审计作为专项资金审计项目进行计划安排，确保实现预算安排的专项资金审计全覆盖。具体选择时，每年可以根据年度省委省政府工作重点选择重点关注的专项资金类别和收支项目，同时兼顾其他资金类别，确保五年内覆盖所有专项资金。最低目标是所有重点收入和支出项目除了结合部门预算执行审计重点关注外，五年内至少分别安排一次专项审计调查。理想目标是所有重点收支项目每年都安排常规审计和调查。
联系人：袁洪生 电话：13505323629 QQ 号：79762688
联系人：袁洪生 电话：13505323629 QQ 号：79762688
联系人：袁洪生 电话：13505323629 QQ 号：79762688
